“Buğday, Mısır’daki en önemli tahıl mahsulü. Mısır, sadece dünyanın en büyük buğday ithalatçısı değil, aynı zamanda dünyada kişi başına en fazla buğdayın tüketildiği ve en çok ekmeğin yenildiği ülke. Dolayısıyla buğday politikası, Kahire’nin öncelikli meseleleri arasında. Buğday tedarik zincirinin tüm aşamalarında güçlü bir devlet müdahalesi söz konusu. Ekmek sübvanse ediliyor. Hükümet, ekonomik zorluklar sebebiyle ekmek programında reform yapmak istiyor. Ancak bu ise siyasi bakımdan çok hassas bir konu.”

Dr. Mahmoud RİYAD, Mısır Değirmenciler Derneği Genel Sekreteri

Arap dünyasının en kalabalık ülkesi olan Mısır, aynı zamanda dünyanın açık ara en büyük buğday ithalatçısı konumunda. Buğday, yüz yıllardır Mısırlıların temel besin kaynağı oldu. Bu tahılın kişi başına en çok tüketildiği yerlerden biri de Mısır. Ülkede buğdaya dayalı sanayi, istihdam oranına önemli bir katkı ve tarımsal gıda endüstrisine katma değer sağlıyor. Aynı zamanda, dörtte biri fakirlik sınırının altında yaşayan tüm Mısır vatandaşlarının bu önemli besin kaynağına ulaşabilmesi hedefi, ülkenin sosyal politikalarında merkezi bir yer tutuyor. Buğday sektörünün böylesine stratejik bir öneme sahip olması dolayısıyla, buğday tedarik zincirinin tüm seviyelerinde güçlü bir devlet müdahalesi söz konusu. Mısır, sadece dünyanın en büyük buğday ithalatçısı değil; aynı zamanda dünyada kişi başına en fazla buğdayın tüketildiği ve en çok ekmeğin yenildiği yer. Buğdaya bu kadar bağımlı olunmasının ülke ekonomisine bazı olumsuz etkileri de var. Zira yabancı ülkelerden buğday ithalatı, ülkenin milli rezervlerini zorluyor. Ayrıca, buğdayın aşırı tüketimi obezite problemlerini tetikliyor ve yüksek kalori alımına rağmen ideal olmayan bir beslenmeye sebep oluyor.

BUĞDAYIN MISIR İÇİN TAŞIDIĞI ÖNEM Buğday, Mısır’daki en önemli tahıl mahsulü. Tarımsal üretimde toplam değerin neredeyse yüzde 10’unu ve tarımsal ithalatın yüzde 20’sini buğday oluşturuyor. Mısır aynı zamanda dünyanın en büyük buğday ithalatçısı ve İç Ticaret ve Tedarik Bakanlığı’na bağlı Emtia Tedariki Genel Müdürlüğü (GASC) tek başına dünyanın en büyük buğday alıcısı konumunda. Buğdayın Mısır için çok önemli olduğu ve buğday politikasının hükümetin öncelikli meselesi olduğu düşünüldüğünde, bu anlaşılabilir bir husus. Buğday politikasının önemini artıran şey, Mısır’a özgü sosyal gerçeklikler: Mısır toplumunun dörtte birinden fazlası fakirlik sınırının altında yaşıyor ve tüm vatandaşlar için gıda güvenliğinin sağlanması hükümet için kilit zorluklardan biri. Bu kapsamda, hükümet politikasının kilit bileşenlerinden biri, halka düşük fiyattan ekmek satılması. Bu, tedarik zincirinin çeşitli safhalarında hükümetin sübvansiyonlarıyla sağlanıyor: gübre sübvansiyondan “Ayş Beledi” (Halk Ekmeği) olarak adlandırılan nihai ürünün sübvanse edilmesine kadar. Mısır’ın karne sistemine göre, 65 milyon Mısırlı (nüfusun yaklaşık yüzde 80’i) Beledi ekmeğini 5 kuruştan alabiliyor. Aynı ekmek, serbest piyasada 50 kuruşa satılıyor.

Sübvanse edilen bu fiyat, 1989’dan bu yana sabit. Beledi ekmeği programı, Mısır’ın kapsamlı karne sisteminin toplam maliyetinin yarısından fazlasına mâl oluyor ve tek başına en çok sübvanse edilen gıda konumunda. Artan nüfus, değeri düşen para birimi ve dünyada yükseliş trendinde olan buğday fiyatları sebebiyle programın maliyeti son on yılda giderek artıyor. 2010/11 döneminde Beledi ekmeği sübvansiyonu Mısır GSYİH’sinin tahminen yüzde 0,8’ine ulaşmıştı. Buna ek olarak, hükümet bazen buğday ithalatı için gereken dövizi sağlamada güçlük çekmekte ve ülkenin gıda güvenliği tehlikeye düşmektedir. Eski Tedarik Bakanı Halid Hanefi, programda farklı kalitedeki ürünlerin birbirine karıştırılması ve israfın da olduğunu belirtmektedir. Bu yüzden Beledi ekmeği programında reform yapılması, programı fonlamada güçlük yaşayan Mısır hükümeti için yüksek bir önceliğe sahip. Fakat Mısır’da sübvanse edilen ekmeği elde etme hakkına sahip olduklarına dair halkta güçlü bir algı yerleşmiş olduğundan reformların yapılması siyasi bakımdan çok hassas bir konu.

Hükümet, 2014 yılının nisan ayında Beledi ekmeği programındaki israfın ve yolsuzluğun azaltılması için iddialı bir reform başlattı. Fırıncılara aşırı derecede sübvanse edilmiş un vermek yerine, sattıkları Beledi ekmeği başına sübvansiyon verilmeye başlandı. Tüketicilere, kişi başına günlük beş somun ekmek alabilecekleri ya da bunu tercih etmemeleri durumunda sübvanse edilen diğer yiyecekleri almalarına imkan sağlayan akıllı kartlar dağıtıldı. Ocak 2015 itibariyle, Mısır’daki 27 vilayetten 19’unda akıllı kart sistemi yürürlüğe girdi. Yeni sistemin avantajları arasında; fırıncıların beledi ekmeğinin kalitesini artırmaları ve her zaman hazır bulundurmaları için teşvik edilmesi; tüketicilerin daha çok seçeneğe sahip olması ve un sübvansiyonunun kaldırılmasıyla, işletmecilerin unu karaborsada satmasının önüne geçilmesi gibi hususlar yer alıyor. Ayrıca, gıda sübvansiyonlarının en çok ihtiyaç duyan Mısırlılar için uygulanması hedefine daha çok yaklaşılmış oldu. Mısır, ülkeye döviz kazandıran başlıca sektör olan turizm gelirlerindeki ani düşüşle birlikte yüksek işsizlik oranı ve istikrarsız para birimi gibi sorunlarla karşı karşıya. Bu da ekmeğin sübvanse edildiği programda bir reform ihtiyacını doğuruyor.

BUĞDAY İTHALATI 12 MİLYON TONU AŞACAK Mısır’da en önemli mahsul grubunu tahıllar oluşturuyor ve en önemli tahıl da buğday. Mısır genelinde buğday; Delta bölgesi, Nil kıyıları ve yeni ıslah edilen arazilerde yetiştiriliyor. Mısır’da buğday bir kış mahsulü olarak yetiştiriliyor ve kış mahsulleri için ayrılan alanın yaklaşık yarısını kaplıyor. Hükümet, iç piyasadan buğday satın alırken ithalat parite fiyatından, yani küresel piyasa fiyatına nakliye masraflarının eklenmesiyle elde edilen fiyattan daha yüksek bir fiyat belirlemektedir.

Uluslararası Tahıl Konseyi (IGC) Mısır’ın 2017-18 döneminde bir önceki döneme göre küçük bir düşüşle 15,3 milyon ton tahıl üreteceğini öngörmektedir. Buğday üretiminin ise 8,6 milyon tonla sabit kalması bekleniyor. IGC, Mısır’ın 2017-18 döneminde bir önceki döneme göre 1,4 milyon tonluk artışla 21,9 milyon ton tahıl ithal edeceğini tahmin ediyor. Bu rakamın içerisinde 11,6 milyon tondan 12,1 milyon tona yükselmesi beklenen buğday ithalatı da var.

EN BÜYÜK TEDARİKÇİ RUSYA Rusya son dönemde, Mısır’ın en büyük buğday tedarikçisi haline geldi. Ruslar, Mısır piyasasında çok güçlü konumdalar. Karadeniz ülkelerindeki buğday üretiminin 2025’e kadar yüzde 20 artması beklendiğinden; Ukrayna ve Rusya ile Kazakistan’ın buğday ihracatında hedeflediği başlıca ülkelerden birinin Mısır olmaya devam etmesi bekleniyor. Ukrayna ve Rusya; buğday lojistiği ve yatırımı konusunda Mısır’la daha yakın ilişkiler kurduğundan aradaki bağların daha da güçlenmesi bekleniyor. Mısır’a buğday ihraç eden diğer ülkeler arasında Romanya, Fransa ve Polonya bulunuyor.

2017’de buğday ve arpa hasadı haziran ayı başında tamamlandı. 1,26 milyon hektar araziye buğday ekilirken, 8,8 milyon ton buğday elde edildi. Çiftçilerden buğday satın alan tek büyük alıcı Mısır hükümeti. Hükümet, yüksek taban fiyat belirleyerek ve gübre sübvansiyonu ile iç üretimi teşvik ediyor.

Mısır lirasının yüzde 100’ün üzerinde değer kaybetmesinin ardından, çiftçiler yabancı üreticilere karşı rekabette daha avantajlı bir pozisyona sahip oldu. Mısır hükümetinin, dünyadaki en büyük buğday ithalatçısı olduğu tahmin ediliyor. GASC verilerine göre, son üç yılda Mısır’ın buğday ithalatının yüzde 43’ü hükmet tarafından gerçekleştirildi. (Tablo E.2’ye bakınız.)

HÜKÜMET DEPLOMA KAPASİTESİNİ 1.5 MİLYON TON ARTIRMAYI HEDEFLİYOR Ülkedeki tüm büyük ölçekli depolar, Mısır hükümeti tarafından işletilmektedir. Hükümete bağlı depoların büyük bölümünde “Shona” adı verilen geleneksel saklama çuvallarından yararlanılmaktadır. Düşük kaliteli olan bu yöntem; hava şartlarına ve böceklenmeye maruz kalan buğdayda nitelik ve nicelik olarak önemli kayıplara sebep olmaktadır. Ayrıca buğdaylar manuel olarak çuvallarda tutulmakta; içine yabancı maddeler karışmakta ya da kayıplar meydana gelmektedir (çuvallar kolaylıkla yırtılmakta ve kolayca çalınabilmektedir). Resmi rakamlara dayanan bir tahmin olmada da Shona sisteminin yüzde 10 ila 20’lik bir kayba sebep olduğu düşünülmektedir.

Hükümetin ülke içinde yaklaşık 3 milyon tonluk depolama kapasitesi bulunmakta ve bunun 2,1 milyonu hintkenevirinden yapılmış shona adı verilen çuvallarda tutulmaktadır. Geri kalanı ise Mısır Silo ve Depolama Şirketi (EHCSS) ve Silo ve Depolama Genel Şirketi (GCSS) tarafından işletilen silolarda saklanmaktadır. Bunlara ek olarak hükümet, İskenderiye, Dimyat ve Safaga limanlarındaki depolarda GCSS eliyle toplam 400 bin tonluk bir kapasiteyi de işletmektedir. Ülke içindeki depoların neredeyse tamamı hükümet tarafından işletilmektedir.

25 SİLO İNŞA EDİLECEK GCSS tarafından Kahire ve çevresine hizmet veren iki silo işletilmektedir. Bunlardan biri 100 bin, diğeri 60 bin ton kapasiteye sahiptir. EHCSS’nin ise Mısır genelinde ortalama 30 bin tonluk kapasiteye sahip 25 silosu bulunmaktadır. Bunlar, 50 silonun inşa edilmesini öngören bir proje kapsamında inşa edilmişti. Projenin tamamlanması çok uzun süre alsa da geri kalan 25 silonun inşa edilmesi için planlar hâlâ güncelliğini korumaktadır.

Özel sektör, hükümete göre daha fazla liman depolama kapasitesine sahiptir. Hükümet, (ülke içinde ve limanlarda) buğday depolama kapasitesini neredeyse yüzde 50 artırmak, yani 1,5 milyon tonluk kapasite eklemek amacıyla Birleşik Arap Emirlikleri tarafından desteklenen silo inşaatı programı için finansman sağlamayı başardı. Bu ek kapasitenin 120 bin tonu limanlarda olacak. Ayrıca GCSS’nin de 420 bin tonluk ilave kapasite için çalışmalara başladığı açıklandı. Hükümet buğday depolama kapasitesine artırmaya yönelik adımların yanı sıra özel sektörün uzmanlığından ve depolarından yararlanarak da maliyetleri düşürebilir.

ÜLKEDE TOPLAM 410 DEĞİRMEN BULUNUYOR Mısır hükümeti, 6,6 milyon tonluk öğütme kapasitesini doğrudan; özel sektöre ait 4,3 milyon tonluk kapasiteyi ise kira sözleşmeleri yoluyla kullanmaktadır. Her iki durumda da büyük miktarda unun karaborsada yeniden satıldığı değerlendirilmektedir. Bu durum, özellikle buğdayı sübvanse edilmiş fiyatlarla alan kamu değirmenleri için geçerlidir. (özel sektöre ait değirmenlere ise sabit bir kiralama bedeli ödenmektedir).

Kamuya ait olan ya da kamu namına işletilen özel sektöre ait değirmenler, sübvanse edilen Beledi ekmeği için kullanılan unun yüzde 82’sini üretmektedir. Bu, ekmek sübvansiyonu programı için harcanan unun yüzde 70’sine denk gelmektedir. Kalan yüzde 30’u ise özel sektöre ait değirmenler üretmektedir. Farklı kalitedeki unların birbirine karışmasının önlenmesi için, hükümetin ekmek sübvansiyonu programı için yüzde 82’lik un üreten özel sektör değirmenlerine, diğer özel sektör tesislerinin yaptığı gibi %72’lik un ekstraksiyonu üretmelerine izin verilmemektedir. Yüzde 72’lik ekstraksiyona sahip unlar, daha yüksek kalitede ekmek ve pastalar üreten 20 bin kadar özel fırında satılmaktadır. Kekler, pastalar ve fırınlanmış ürünlerin tüketiminde 2016-17 döneminin ikinci yarısında düşüş gözlenmiştir. Bunun sebebi, un fiyatının ton başına 3500 Mısır lirasından 5500 liraya yükselmesidir. Özel fırınlar ve hipermarket ve büyük mağazaların içindeki fırınlar da fiyatları yükseltince, tüketiciler de daha düşük fiyattan satılan sübvanse edilmemiş Beledi ekmeğine yönelmiştir.

KAPASİTE KULLANIMI HÜKÜMET DEĞİRMENLERİNDE YÜZDE 72 Beledi ekmeği programı hem ithal edilen hem de ülke içinde üretilen buğdayı kullanmaktadır. Uygulamada, bu iki tür buğday öğütülmeden önce birlikte harmanlanmaktadır. Sonuç olarak, doğru un kalitesini elde etmek için ithal edilen buğdayın kullanılması önem taşımaktadır. Beledi programı için kullanılan buğday hem hükümete ait olanlarda hem de özel değirmenlerde öğütülmektedir. Buğdayın üçte ikisine yakını hükümete ait değirmenlerde, geri kalanı özel değirmenlerde öğütülmektedir. Sonuç olarak, genel kapasite kullanımı, hükümet değirmenlerinde yüzde 72, özel değirmenler de ise yüzde 63’tür.

Mısır’da halen kamu, kamu/özel ve özel değirmenlerin toplam sayısı 410; bunlar için yapılan toplam yatırım ise 1 milyar dolardan fazladır. Son yıllık raporlara göre Mısır’da kullanılmayan değirmen kapasitesi yüzde 30’dan fazladır ve bu durum da söz konusu alt sektör için verimlilik konusunda büyük bir başarısızlık kaynağıdır. Ülkedeki kamu ve kamu/özel değirmen kapasitesi ortalama günlük 50-55 bin ton civarındayken, özel değirmen kapasitesinin ise 20 bin ton olduğu tahmin edilmektedir. Ülkedeki başlıca değirmen şirketleri Middle and West Delta Flour Mills Co., North Cairo Flour Mills, Alexandria Flour Mills and Five Star Flour Mills’dir.

Geçtiğimiz yıl, özel değirmenlerin çoğu, döviz yetersizliği ve akreditif mektuplarının gecikmesinden dolayı buğday ithalatının yetersiz kalması sebebiyle yüzde 40 kapasite ile çalışmıştır.

Referanslar: Egypt Wheat sector review - Food and Agriculture Organization of the United Nations -Rome, 2015 Egypt’s local wheat procurement policy increases farmers’ profits- World Grain - February, 2017 FAO GIEWS Country Brief on Egypt - www.fao.org/giews/countrybrief/country.jsp?code=EGY Focus on Egypt | World Grain - September, 2017 www.world-grain.com/Departments/Country-Focus/Country.../Focus-on-Egypt.aspx